Quella che segue è la relazione del professorAndrea Pugiotto
Ordinario di Diritto costituzionale Università di Ferrara al convegno
del 4 dicembre scorso presso il Senato (Palazzo Giustiniani, Sala
Zuccari) al seminario "La clemenza necessaria. amnistia,
indulto e riforma della giustizia", svolta alla presenza delle Alte
cariche dello Stato, e a cui ha preso parte, tra gli altri, anche la
segretaria di Radicali Italiani Rita Bernardini.
1. Condannati a fare, e prestoSignor Presidente della Repubblica,
Signor Presidente del Senato
Signora Presidente della Camera,
Signora Ministro della Giustizia,
Signore e Signori,
calendario
alla mano,
mancano 176 giorni a partire da oggi. E’ il conto alla
rovescia che ci separa dal
28 maggio 2014, termine entro il quale
l’Italia deve porre rimedio al suo endemico sovraffollamento carcerario,
come stabilito nella sentenza
Torreggiani dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (
Corte EDU, 8 gennaio 2013, Torreggiani e altri c. Italia).
Siamo condannati a fare, e presto. Non si tratta di un dato tra i tanti. E’
il dato
da cui non si può prescindere: in questa partita, infatti, i tempi non
sono nella disponibilità dello Stato italiano, messo
già ora sotto
osservazione speciale dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa
(cui, infatti, il Ministro Cancellieri, nelle settimane scorse, ha
dovuto riferire).
Quella data ipoteca sia l’
hoc che il
quando circa il che fare. La svogliatezza legislativa del
«vedremo, faremo…» è, infatti, messa fuori gioco dalle accecanti novità giuridiche della sentenza
Torreggiani.
[1] Prima novità. Rispetto alla precedente sentenza
Sulejimànovic del
2009, ora
i giudici europei esprimono una condanna all’unanimità. E lo
fanno
con una sentenza-pilota, cui la Corte di Strasburgo ricorre – non
frequentemente - quando accerta un problema di natura strutturale che
coinvolge norme e prassi statali, al di là del caso del singolo
ricorrente.
Traduco?
Da gravissima emergenza qual’era, la condizione carceraria
in Italia si è trasformata in fenomeno di illegalità permanente.
[2] Seconda novità.
La violazione accertata chiama in causa l’art. 3
CEDU, cioè il divieto di tortura e di trattamenti inumani e degradanti.
Non si tratta di una norma qualsiasi:
è uno dei soli quattro articoli
della Convenzione europea che non possono mai essere né sospesi né derogati. Il divieto di tortura, in ambito internazionale, è addirittura principio di
jus cogens, che vincola gli Stati
indipendentemente da una sua espressa previsione pattizia.
Traduco?
Un divieto assoluto e inderogabile per l’intera comunità
internazionale, è invece travalicato nel quotidiano scorrere della
realtà dei nostri istituti di pena.
[3] Terza novità. Prima della sentenza
Torreggiani, lo
spazio anche esiguo in una cella non integrava da solo la violazione
dell’art. 3 CEDU,
entrando in gioco fattori compensativi (l’accesso a
luce e aria naturali, ai servizi igienici, il riscaldamento, le
condizioni sanitarie, le ore di socialità)
capaci di rendere tollerabile
una detenzione in spazi inferiori o pari a 3 mq per detenuto.
Ora il
paradigma è capovolto: sotto i 3 mq è automatica l’accertata violazione
dell’art. 3 CEDU; solo sopra i 3 mq, per escluderla, andranno valutate
le condizioni di vita garantite nell’istituto penitenziario.
Traduco?
Se si vuole uscire dall’attuale condizione di illegalità
convenzionale, bisogna innanzitutto ridurre massicciamente le presenze
dietro le sbarre. Il resto dovrà venire, contestualmente o dopo, non
prima.
[4] Quarta novità. Accertando
la natura «strutturale e sistemica»
del nostro sovraffollamento carcerario, i giudici europei parlano
sempre e solo di
violazione dell’art. 3 CEDU, senza distinguere tra
tortura, trattamento inumano, trattamento degradante. Distinzione pure
presente nella loro giurisprudenza.
Traduco? Il criterio empirico della
c.d. capienza tollerabile, spesso
adoperato dall’amministrazione penitenziaria
per ridurre lo spread del
sovraffollamento carcerario, va definitivamente chiuso in un cassetto.
Perché
pretende di tracciare arbitrariamente - all’interno di un divieto
che non ammette soluzione di continuità - una linea di demarcazione tra
ciò che è e ciò che non è vietato dall’art. 3 CEDU.
«Senza indugio»
Questa è l’istantanea scattata a Strasburgo, foto di un
deficit ordinamentale che siamo chiamati a risolvere – dice la Corte europea - «
senza indugio». E
se invece indugiassimo? E se invece non vi ponessimo rimedio entro il
28 maggio 2014? La violazione della legalità non è mai a costo zero.
Vediamo, allora, i prezzi che l’Italia sarebbe chiamata a pagare.
[1] Guardiamo al calendario. Quel termine ultimo cade a ridosso sia
delle
elezioni per il Parlamento europeo sia del semestre di presidenza
italiana dell’UE. Arrivarci con lo stigma del Paese che tortura i propri
detenuti (violando l’art. 3 CEDU) e che non adempie al relativo
giudicato della Corte europea (violando l’art. 46 CEDU) sarebbe
inaudito, «una condizione umiliante sul piano internazionale», scrive il Quirinale nel suo messaggio alle Camere.
Né si dica che l’UE non è il Consiglio d’Europa, perché il divieto di
tortura vige in ambedue gli ordinamenti. Semmai, la cruda verità è
un’altra:
se già non fossimo parte di entrambi, oggi non potremmo
esservi ammessi perché incapaci di soddisfare gli standard di tutela dei diritti umani il cui rispetto è condizione necessaria per aderirvi.
[2] C’è dell’altro.
Se il 28 maggio 2014 risulteremo inadempienti,
tutti i ricorsi individuali congelati a Strasburgo (sono circa 3.000)
verranno riassunti e accolti. E altrettanto accadrà per quelli che
verranno, prevedibilmente copiosi (calcolandosi in almeno 17.000 i
detenuti oltre la capienza regolamentare delle carceri italiane). I
ricorrenti vittoriosi avranno diritto a un ristoro pecuniario. A quanto
ammonterà?
Nel caso della condanna espressa con la sentenza
Torreggiani, i
sette ricorrenti hanno ricevuto, in solido, una somma pari a 100.000
euro. Basta un semplice calcolo per capire che l’inadempimento italiano,
specie se reiterato nel tempo,
costerà all’erario quanto una manovra
correttiva di bilancio.
[3] Di più. Il nostro Paese è già uno dei responsabili maggiori
dell’
arretrato che grava sulla Corte europea dei diritti, in ragione
dell’eccesso di ricorsi pendenti contro l’Italia per violazione
dell’art. 6 CEDU (sotto il profilo della durata irragionevole dei
processi) e per i mancati risarcimenti pure previsti dalla c.d. legge
Pinto a ristoro di chi subisce il danno dei nostri biblici tempi
processuali. Rischiamo il vergognoso bis.
Il contenzioso per sovraffollamento carcerario ingolferà così la
Corte europea, trasformandola in altra da sé: una corte di ultima
istanza per un sistema giuridico – il nostro - incapace di proteggere
internamente i diritti umani.
[4] Da ultimo,
quando l’Italia chiederà l’estradizione di chiunque,
la richiesta verrà respinta al mittente. Perché, tra gli obblighi
negativi discendenti dal divieto di tortura, vi è anche quello di non
consegnare chicchessia a uno Stato dove l’estradando corra il concreto
pericolo di subire trattamenti crudeli, inumani o degradanti.
Per dire:
proprio in applicazione di questo principio, il 15 ottobre
scorso la VI sezione penale della Cassazione ha negato l’estradizione di
un cittadino olandese verso il Brasile, dove avrebbe dovuto scontare
una lunga pena detentiva «nell’ambito di una condizione strutturale
di fatiscenza e inadeguatezza degli edifici carcerari che è causa di
vistose condizioni di sovraffollamento e di carenze igieniche
sanitarie», ammesse dalle stesse autorità brasiliane.
Come per un giuridico contrappasso, attendiamoci d’ora in poi analogo trattamento, quello che si riserva a uno “Stato-canaglia”.
3. Ritorno alla legalitàEcco perché, sollecitate
dal messaggio presidenziale sulla questione carceraria,
le Camere non
sono chiamate a un esercizio di buonismo legislativo, ma a risolvere un
problema di legalità.
La Corte europea ha riconosciuto la sostanziale equivalenza tra
quanto prescritto dall’art. 3 CEDU e il divieto di pene contrarie al
senso di umanità sancito nella nostra Costituzione (cfr. Corte EDU,
Saadi c. Italia, 28
febbraio 2008). Analogamente, la Corte costituzionale riconosce
l’attitudine del sovraffollamento carcerario a pregiudicare i connotati
indefettibili del disegno costituzionale della pena e della sua
esecuzione (cfr. sentenza n 279/2013).
Adempiere alla condanna europea, dunque, non è una scelta politica,
ma un obbligo costituzionale. Non a caso,
nel messaggio del Quirinale le
parole «imperativo», «dovere», «obbligo» ricorrono dieci volte, spesso accompagnate dall’aggettivo «costituzionale».
Quel messaggio ha una struttura sapiente. Prospetta una strategia complessiva che prevede
«congiuntamente» una serie di
interventi capaci di fermare la catastrofe (
i rimedi straordinari dell’amnistia
e dell’indulto), di
limitare i danni (l’aumento della capienza
complessiva degli istituti penitenziari) e di
risalire la china (le
necessarie innovazioni di carattere strutturale).
Eppure quel messaggio non è stato ancora discusso nelle aule
parlamentari: perché? È il combinato disposto tra posizioni securitarie e
giustizialiste a bloccarne finanche la doverosa calendarizzazione. La
saldatura tra le due posizioni avviene nella comune ostilità verso atti
di clemenza generale, ostilità che cela una vera e propria ignavia
legislativa.
A questo senso comune, frutto del pensiero breve di chi ha la vista
corta, va opposto il buon senso della Corte costituzionale e del
Quirinale. La prima, nella recentissima sentenza n. 279 che si occupa di
sovraffollamento carcerario (e dei suoi possibili rimedi), scrive
quanto segue:
«un intervento combinato sui sistemi penale,
processuale e dell’ordinamento penitenziario richiede del tempo mentre
l’attuale situazione non può protrarsi ulteriormente e fa
apparire necessaria la sollecita introduzione di misure specificamente
mirate a farla cessare». E’ un modo diverso per dire ciò che anche
il Capo dello Stato ha scritto:
solo l’effetto deflattivo conseguente a
un provvedimento generale di clemenza «consentirebbe di ottenere il
risultato di adempiere tempestivamente alle prescrizioni della Corte
europea, e insieme, soprattutto, di rispettare i principi costituzionali
in tema di esecuzione della pena».
Il problema, dunque, non è se approvare una legge di clemenza, ma come congegnarla.
4. La clemenza necessaria
Dovrà, innanzitutto, essere coerente con la sua finalità
dichiarata: che non è di pacificazione o di generalizzato oblio. Se
l’obiettivo è deflazionare le patrie galere e chiudere i rubinetti
legislativi che producono a getto continuo popolazione carceraria, dovrà
essere
una clemenza per il passato coerente con la legalità che
vogliamo per il futuro.
Concretamente -
come attesta, da ultimo, il Comitato per la
Prevenzione della Tortura del Consiglio d’Europa, nel suo rapporto
all’esito della visita condotta in Italia nel 2012 -
il sovraffollamento
carcerario nasce soprattutto da leggi sulla tossicodipendenza e sulla
recidiva qualificata, e da automatismi normativi nel ricorso alla
custodia cautelare. A tali cause va
aggiunto l’effetto carcerogeno
conseguente alla marginalità sociale cui sono normativamente costretti
gli stranieri irregolari e clandestini.
Questo, allora, deve essere il perimetro di gioco: modifiche
legislative per il futuro, clemenza per chi ne sta subendo le
conseguenze irragionevoli da condannato o da imputato.
Dovrà, inoltre, essere una legge d’indulto e di amnistia. Perché – per cogliere il risultato –
si deve agire sia sulla pena che sul reato.
E perché, senza amnistia, celebreremmo inutilmente processi destinati a concludersi con la formula di rito “pena integralmente condonata”.
Accadde irrazionalmente dopo l’indulto del 2006, amputato della necessaria
amnistia. Allora fu la stessa magistratura – attraverso una risoluzione approvata dal
plenum del CSM nella seduta del 9 novembre 2006 – ad indicare nell’adozione
«di un appropriato intervento legislativo»
di clemenza l’unica soluzione al rischio di una giustizia altrimenti in
panne.
Stupisce, dunque, che oggi la magistratura associata si dica
contraria a una clemenza necessaria. Eppure le condizioni dietro le
sbarre e nelle aule di giustizia sono, ora come allora, allo stremo.
Eppure ora, rispetto ad allora, c’è una condanna europea che ha fatto
scattare il cronometro. Eppure la clemenza viene pensata da chi la
propone come la prima (e non la sola) di una serie serrata di iniziative
strutturali.
Del
sovraffollamento, oramai, si sa tutto:
vita (da cosa nasce),
morti (tante, sia tra i detenuti che tra gli agenti di custodia) e
miracolo (perché tale è la scelta dei detenuti, che alle rivolte
violente hanno preferito gli strumenti dello Stato di diritto,
spingendosi fino a Strasburgo per chiedere e ottenere giustizia).
Dunque, non occorre conoscere, serve solo deliberare.
Serve un’apposita sessione parlamentare che discuta il messaggio
presidenziale sulla questione carceraria. E che definisca un
cronoprogramma delle necessarie riforme, coordinandole efficacemente. Le
misure che servono, infatti, si differenziano per vettore normativo,
per procedure deliberative, per maggioranze necessarie; alcune sono già
state approvate alla Camera, altre attendono ancora di essere messe in
moto.
Tra queste andrà inclusa una
rinnovata modifica dell’art. 79 della Costituzione che – imponendo vette dolomitiche nei suoi quorum
deliberativi – impedisce o quasi misure clemenziali (anche quando
necessarie) o ne condiziona l’ambito di applicazione (oltre quanto
sarebbe necessario): è una revisione costituzionale che il Quirinale,
inascoltato, già aveva sottoposto all’attenzione del Parlamento con il
suo comunicato del 27 settembre 2012.
5. «Pacta sunt servanda»Si torna così a quella
«clemenza necessaria» evocata nel titolo dell’odierno seminario.
Non ce ne sono le condizioni, si sente dire. Quasi che le condizioni
si materializzassero da sole. Quasi che il lavoro politico non
consistesse proprio nell’agire trasformando.
Un Parlamento degno di
questo nome non si riduce a gregario della doxa dominante,
semmai la plasma e la indirizza. Specialmente quando è in gioco la
dignità umana di 65.000 persone stipate in 48.000 posti, come tanti
pezzi di legno accatastati in una legnaia già piena.
Del resto,
è la Costituzione più bella del mondo a contemplare, tra gli strumenti di politica criminale, leggi di amnistia
e indulto. Ed è il suo art. 75 a vietarne l’abrogazione popolare (non
solo per ragioni giuridiche formali, ma) per metterle in sicurezza dalle
cicliche ondate di populismo penale.
Spetta ai legislatori di oggi mostrarsi all’altezza dei Costituenti
di ieri. Spetta ai legislatori di oggi onorare gli impegni presi con la
comunità internazionale, ed anche recentemente rinnovati (con le leggi
n. 195 e n. 237 del 2012 di ratifica ed esecuzione di trattati che molto
hanno a che fare con il divieto di tortura).
Potessi farlo, andrei io stesso a scolpire sull’ingresso di Palazzo Madama e di Montecitorio il seguente memento:
«Pacta sunt servanda». Grazie.
